国有企业党委和经营层的权责划分问题

国有企业党委和经营层的权责划分问题

全国国有企业党建工作会议后，中央明确要求理清党委（党组）和其他治理主体的权责边界，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。但实践操作层面，国有企业生产经营实际决策中还存在用党委会替代总经理办公会决策、将党委会和总经理办公会完全隔离等两种不同误区。因而，新时代下，规避两种误区，需要区分好国有企业党委和经营层的决策界限。

2016年10月，习总书记在全国国有企业党建工作会议上明确提出：“在决策程序上，要明确党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序，重大经营管理事项必须经党组织研究讨论后，再由董事会和经理层做出决定”。当年10月底，中共中央组织部、国务院国资委党委联合印发了《贯彻落实全国国有企业党的建设工作会议精神重点任务》的通知（中组发[2016]26号），明确要求健全党组织议事决策机制，理清党委（党组）和其他治理主体的权责边界，完善“三重一大”事项决策的内容、规则和程序，落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求。2017年10月，党的十九大修订的《中国共产党章程》第三十三条更是明确提出了“国有企业党委（党组）发挥领导核心作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”。

这些新要求，虽然为新时代国有企业党委（党组）确立领导地位，指明了方向，但是在企业“三重一大”事项决策运行中，企业党委（党组）和经营层的权责边界划分，却直接关系和影响到党委（党组）是否真正能够有效发挥好“把方向、管大局、保落实”作用。实践中，在国有企业生产经营实际决策过程中还存在两种不同误区：一种误区是将党委会前置研究讨论提出意见，等同于总经理办公会，用总经理办公会成员列席党委会的形式，替代总经理办公会决策，会后经常补会议纪要，而实际上这种变通的党政联席会，在各级党委巡视巡察工作中已经被明令禁止;另一种误区是将党委会和总经理办公会完全隔离，各开各的，与党相关的事项全部由党委会决策，与生产经营相关的事项全部由总经理办公会决策，总经理办公会研究事项很少由党委会前置研究参与决策，党委（党组）无法真正有效发挥“把方向、管大局、保落实”作用。新时代新要求下，这些问题的存在，都是由于没有区分好国有企业党委和经营层的决策界限问题。

1．厘清决策遵循的原则

2015年底新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》第十七条规定“党的地方委员会应当坚持民主集中制，实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属应当由全会或者常委会会议讨论和决定的事项，必须由集体研究决定，任何个人或者少数人无权擅自决定”。2018年8月，中共中央印发了修订后的《中国共产党纪律处分条例》，明确规定了违反党的民主集中制原则，应给予的处分措施，如第七十条明确规定了“违反民主集中制原则，有下列行为之一的，给予警告或者严重警告处分;情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分：

（一）拒不执行或者擅自改变党组织作出的重大决定的;

（二）违反议事规则，个人或者少数人决定重大问题的;

（三）故意规避集体决策，决定重大事项、重要干部任免、重要项目安排和大额资金使用的;

（四）借集体决策名义集体违规的。可见新时代国有企业党委决策，要遵循集体决策、民主集中、少数服从多数，这一党委会的最基本规则。

按照现代企业制度要求，总经理由董事会决定聘任或者解聘，对董事会负责，经理层实行总经理负责制。虽然总经理办公会议讨论决定问题实行民主集中、多数一致，但是总经理具有最后的决定权，也就是说总经理可以听取、也可以不听取其他成员的意见，最终决定权在总经理。

由此可见，党委会和总经理办公会二者决策遵循的原则有着本质上的不同，简而言之，党委会必须少数服从多数，多数人一致意见才是最终决策，而总经理办公会决策中，总经理拥有最终的决策拍板权。

2．厘清决策边界的划分

围绕总经理在国有企业生产经营中是否有经营决定权的问题，2013年修订的《中华人民共和国公司法》第四十九条明确了经理可以行使主持公司生产经营管理工作等九项权利。换句话说，经理由董事会聘任，对董事会负责，经理对生产经营决策具有最终决定权。但是“三重一大”事项除外，因为早在2010年中办、国办就已联合印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，明确要求凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作（简称“三重一大”）事项必须由领导班子集体做出决定的要求。需要说明的是这种集体决定，不一定都是党委会的集体决定，也可以是总经理办公会、董事会、股东大会的集体决定。只不过总经理办公会在决策“三重一大”事项时，需要听取和采用集体的意见，坚持少数服从多数。

党的十九大修订的《中国共产党章程》第三十三条规定国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项。在实际操作层面，很多企业为了规避决策责任，依据《中国共产党章程》第三十三条，将所有生产经营管理工作全部提交党委会进行前置研究讨论，用党委集体决策替代部分总经理的决策权。

事实上，这种做法是不合适的，从国有企业党委（党组）发挥“把方向、管大局、保落实”作用来看，提交党委会议讨论的问题，应该是重大问题，不是所有需要决策的事项都需要上党委会，党委会决策或参与决策，也绝不是架空经理层。

提请党委会研究讨论的事项，至少应把握四个方面的标准：一要看是决策性的事项还是具体执行的事项;二要看是《中国共产党章程》《中国共产党地方委员会工作条例》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等规定要求的必须经党委会讨论决定的重大问题，还是属于《中华人民共和国公司法》依法赋予总经理职权范围内的问题;三要看是带普遍性和倾向性的宏观问题事项，还是个别性的需要推动落实的事项;四要看是涉及方针、政策、原则和政治性的问题事项，还是属于具体工作方法的问题事项。要明确区分问题的大小轻重，才能确定党委会该讨论什么问题，不该讨论什么问题。

在具体操作层面，一般来说，除了党的建设相关事项之外，国有企业党委（党组）还应研究决定和参与讨论业务定位、规划制定、重大资产处置、干部队伍建设、人才队伍建设、风险防范、企业文化、职工权益保障、大额资金使用等“三重一大”事项。在这些事项的决策和参与决策中，如何确保党委发挥作用“到位”“不缺位”“不越位”，这就需要国有企业党委（党组）进一步按照“把方向、管大局、保落实”作用发挥要求进行识别，不能简单地把所有的重大事项都作为由党委讨论决定的范围，而是要把本单位的重大事项梳理出来，明确哪些是属于党委管的，哪些是属于经营层管的。由党委管的就由党委会去决策，由经营层管的就应该由经营层去单独决策，经营层管的某些重大事项可以在经营层决策前，由党委会前置研究讨论形成意见，提交经营层决策时进行参考。

3．厘清决策程序的差异

党委会决策，按照民主集中制的原则，少数服从多数直接确定。党委会前置研究参与总经理办公会决策，并不是党委会具有最终决策权，最终决策权仍在总经理办公会，党委会只是通过前置研究提出建议，供总经理办公会决策时参考，以发挥“把方向、管大局、保落实”作用。

党委会前置研究参与总经理办公会决策程序如下：

（1）在召开总经理办公会前，党委先组织召开党委会，对经营层拟决策的重大问题进行前置讨论研究，提出意见和建议。

（2）进入经营层尤其是任董事长或总经理的党委委员，要在议案正式提交总经理办公会前就党委的有关意见和建议与经营层其他成员进行沟通。

（3）进入经营层的党委委员在经营层决策时，要充分表达党委意见和建议，并将决策情况及时向党委报告。

（4）进入经营层的党委委员发现总经理办公会拟做出的决策不符合党的路线方针政策和国家法律法规，或可能损害国家、社会公众利益和本单位、职工的合法权益时，要提出撤销或缓议该决策事项的意见，会后及时向党委报告，通过党委会形成明确意见向经营层反馈。如得不到纠正，要及时向上级党组织报告。

（5）决策后，党委要带头贯彻执行，及时了解和掌握实施情况;遇到困难和风险时，要与经营层共同协商，同心协力，克服困难，确保决策顺利实施。

4．建议

为了有效区分国有企业党委会和总经理办公会的决策界限，制定或修订党委会议事规则、总经理办公会议事规则时，应该按照上述三个厘清原则，制定《党委会决策和前置研究讨论事项清单》《总经理办公会决策事项清单》，将党委会前置研究讨论向总经理办公会提出决策意见的事项，同时纳入这两个清单中，以便加强不同类型决策的指导性。